Ein alter Streit bricht wieder los: Als vor einigen Tagen Kulturpolitiker von SPD und Grünen den Vorschlag eines Bundeskulturministeriums präsentierten, fühlten sich die Wahrer der Kulturhoheit der Länder sogleich mächtig provoziert. Wie viel Bundeskulturstaatlichkeit verträgt der deutsche Föderalismus eigentlich? Da "Nationalkultur" und "Kulturnation" nach dem Ende des Nationalsozialismus zu Recht diskreditiert waren, sollte mit der Kulturhoheit der Länder jedem Verdacht einer nationalistischen Zentralkultur des neuen Gemeinwesens vorgebeugt werden. Insbesondere die staatliche Gleichschaltung des mächtigsten Massenmediums "Rundfunk" (Fernsehen und Radio), verbunden mit der autoritären Erziehung zum Untertanen wurden historisch als die gefährlichsten Einbruchstellen eines totalitären Staates erkannt. Wenn also nun Eckhardt Barthel, kulturpolitischer Sprecher der SPD-Fraktion,   meint, Politik und Kultur sollten wie schon vormals zu Zeiten Willy Brandts wieder enger zusammen rücken, könnte das die falsche Rhetorik sein, ein Bundeskulturministerium konsensfähig zu machen.

Schwächen des Kulturföderalismus

Auch der Kulturföderalismus hat seine Schwächen erwiesen. Besonders deutlich wird das etwa durch die Konferenz der Kultusminister (KMK) belegt. Diese wirkungsmächtigste Kulturagentur - bestehend aus den Kultusministern der sechzehn Bundesländer - koordiniert sich selbst schlecht genug mit der Maßgabe, alle Beschlüsse einstimmig fassen zu müssen. Kulturhoheit mit Einigungszwang hat die schwerfälligste Handlungsweise auf dem Kultursektor ausgelöst. Organisatorische Folge sind Reformen, die im Druck der Homogenisierung der Verhältnisse den kleinsten gemeinsamen Nenner kultureller und budgetorientierter Einigkeit finden müssen.  Zeit- und Personalaufwand von Ministerien und zahlreichen zugeschalteten Institutionen sind dementsprechend katastrophal. Jürgen Möllemann sprach in seiner früheren Funktion als Bundesbildungsminister davon, die KMK bewege sich mit der "Geschwindigkeit einer griechischen Landschildkröte". Altkanzler Kohl soll sogar der KMK bescheinigt haben, die reaktionärste Einrichtung der BRD zu sein, demgegenüber sich der Vatikan weltoffen zeige.

Kompetenzordnung nach dem Grundgesetz

Die Kulturhoheit der Länder nach dem Grundgesetz (Art. 30, 70 ff. GG) ist ohnehin mehr eine schwerpunktmäßige Feststellung und belässt dem Bund zahlreiche Kompetenzen. Über ausdrückliche Zuordnungen hinaus, wie insbesondere die auswärtige Kulturpflege als Teil der auswärtigen Angelegenheiten (Art. 73 Ziff. 1 GG), werden dem Bund unter den umstrittenen Aspekten des Sachzusammenhangs, des Annexes, der Natur der Sache, der Subsidiarität, der gesetzesfreien Verwaltung und der Finanz-, Fonds- oder Planungszuständigkeiten mittelbare Kompetenzen zugerechnet. Maßgeblich sind auch die sog. "kulturellen Sekundäreffekte", die an primär nichtkulturelle Bundeskompetenzen anknüpfen (z.B. Art. 74 Ziff. 12 GG für die Filmförderung). Als "argumentatives Vehikel" dient in der kontroversen Verfassungsdiskussion zwischen Bund und Ländern auch der Zuständigkeitsaspekt der "Nationalrepräsentation", der durch das gescheiterte Projekt "Deutsche Nationalstiftung" verstärkt in das Blickfeld der kulturellen Öffentlichkeit rückte. Die kulturelle Gesamtstaatlichkeit kann nicht allein auf das begrenzte Geschäft der Verwaltung bundesstaatlicher Symbole und Institutionen bezogen werden. So will auch Kulturstaatsminister Nida-Rümelin jetzt neben der Kulturstiftung der Länder eine Bundeskulturstiftung, um die Gestaltungsmöglichkeiten einer Bundeskulturpolitik zu erweitern. Gefördert werden soll zeitgenössische Kunst mit einem Stiftungskapital von 2 bis 3 Milliarden Mark. Durch Art. 35 des Einigungsvertrags erhielt das alte Streitthema bundesstaatlichen Kulturstaatshandelns neuen Zündstoff, der längst nicht erloschen ist. Die Kulturklausel des Einigungsvertrages verfolgt die doppelte Zielsetzung, die kulturelle Dimension der Wiedervereinigung Deutschlands zu demonstrieren sowie die Sicherung der kulturellen Einrichtungen und des kulturellen Lebens der neuen Bundesländer zu Gewähr leisten. Das kulturelle Spannungsfeld der Wiedervereinigung wird einerseits durch die lange gemeinsame Kulturtradition Deutschlands und andererseits durch vierzig Jahre  konträrer Kulturpolitik konturiert. In diesem Anspruch kann man den gesamtstaatlichen Kulturstaatsgehalt nicht ignorieren. Diese Regelung setzt einen kulturellen Zusammenhang voraus, der die kulturellen Einzelangelegenheiten der Länder überschreitet, ohne freilich deren kulturelle Homogenisierung in einer neuer Nationalkultur anzustreben. Die kulturelle Bindungsmasse des Gesamtstaats ist aber - trotz des Leids mit der Leitkultur - erheblich mehr als die Summe der einzelnen Länderkulturen und ihrer Kompetenzen.

Drohen der Kultur Gefahren durch ein Bundesministerium?

Ein Bundeskulturministerium könnte gegen die kulturstaatliche Prämisse einer dezentralen bzw. polyzentralen Kulturpolitik verstoßen. Demokratische und föderalistische Kulturstaatlichkeit sollen vor dem Hintergrund historischer Kulturkatastrophen der Gefahr einer oktroyierten Kultur, einer staatlich verordneten Einheitsbreikultur vorbeugen.

Wäre diese Gefahr auch heute noch so brisant wie sie in der Pubertät der Republik erscheinen musste, wäre damit der Stab gebrochen, Bundeskulturstaatlichkeit in der bestehenden politisch schwachen Gemengelage kompetenzieller Einzelzuständigkeiten zu belassen. Die historische Gefahr ist aber heute selbst bei kühnen Prognosen staatlicher Entwicklungen nicht mehr real. Kultur emanzipiert sich supra- und transnational, die Inhaltlichkeit von Nationalkulturen schwindet auch in der Europäischen Union trotz hartnäckiger Beschwörungen von Regionalkulturen und Subsidiaritätsprinzip.

Kultur und Medien

Kultur existiert heute vornehmlich in der Symbiose mit Medien, die weder einem geschlossenen Kulturbegriff  folgen noch in ihren immer extensiveren Formen vorderhand dirigierbar erscheinen. Warnungen vor staatlichem Dirigismus werden in dem Maße unglaubwürdiger, in dem Massenmedien durch transnationale Medienkomplexe - wie etwa das Internet - abgelöst werden, mithin  Sender-Empfänger-Strukturen multipel werden. Wer in diesem diffusen Mediengefüge die Gefahren eines Reichspropagandaministeriums oder einer Reichskulturkammer beschwört, wäre selbst ein Demagoge.

Eher berechtigt ist die Befürchtung, dass globale Medien und transnationale Medienkonzerne die kulturelle Vielfalt beschädigen könnten, als dass solche Gefahren in einem relativierten Kulturföderalismus wahrscheinlich werden. Nun tragen die Künstler selbst zu diesen Gefahren bei, weil die Nobilitierung kultureller Initiativen mit dem geschäftstauglichen Siegel der "Weltkunst" für Künstler attraktiver ist, als zur Kontinuitätswahrung von Folklore, ob es nun bayerische oder mecklenburgische ist,  beizutragen.

Neben und vor staatliche Förderungen sind inzwischen mächtige Sponsoren, Mäzene und imageorientierte Unternehmen getreten. Fundraiser fragen weder bei Bund noch Ländern nach den ausgebluteten staatlichen Fördermitteln, sondern suchen internationale Konsortien, einflussreiche Privatförderer, die ungleich attraktivere Angebote für Kunst und Kultur bereithalten. Insoweit relativiert sich die Legitimationskraft des Förderalismus auf dem Gebiet der Kultur eher durch die Macht privater Budgets als die vermeintlich bundesstaatlichen Gelüste nach Kultur.

Gerade die Beschwörung kultureller Vielfalt besitzt gegenwärtig oft lediglich den Charakter einer verstaubten Befriedungsformel, um den längst eingeleiteten Austrocknungsprozess regionaler Kulturen zu tarnen. Die faktische Schwächung der Idee des Kulturförderalismus durch politisch, sozial und wirtschaftlich radikal veränderte Strukturen ist nicht mehr revidierbar. Die Kulturhoheit der Länder ist - de iure und de facto - weniger durch eine institutionalisierte Bundeskulturzuständigkeit bedroht als durch das radikal veränderte gesellschaftliche Ambiente kultureller Autonomie.

Kultureller Zentralismus

Die Befürchtungen der Länder, in ihren Kompetenzen durch eine Bundeskulturinstitution beschränkt zu werden, lässt sich danach nicht länger mit der Vermachtungsgefahr gegenüber der ach so freien Kultur begründen. Ernst zu nehmen wären Befürchtungen nur, wenn die organisatorische und haushaltsrechtliche Verselbstständigung einen antiföderalistischen Sogeffekt hätte, der auch noch die letzten Soziotope regionaler Kultur beseitigte. Das ist aber nicht allein auf die Kompetenzfrage zu reduzieren, sondern widerspräche auch dem Prinzip des länderfreundlichen Verhaltens, auf das der Bund verpflichtet ist. 

Danach wäre zuvörderst nicht die Frage nach den Zuständigkeiten, sondern eine zentralistische Kompetenzausübung das Problem. Es gibt im Bereich der Kultur zahlreiche Initiativen, die indes kompetenziell nicht klar entscheidbar sind. Mit reinen Kompetenzerwägungen allein lassen sich kulturelle Maßnahmen nicht zuordnen, weil das Wirkungsspektrum viel zu umfassend ist und Kultur ohnehin nicht über staatliche Kompetenzen gesteuert werden kann. So mag man Gedenkstätten nationaler Ereignisse sowohl gesamtstaatliche wie lokale Bedeutung zurechnen. So wenig in der Bundeskunsthalle allein "Bundeskünstler" vertreten werden, so wenig repräsentieren Landesmuseen lediglich den flüchtigen genius loci. Diskussionen auf dieser Grundlage sind weitgehend fruchtlos, weil sie sich in eine Beliebigkeitssemantik verlieren, die Kultur mehr oder weniger heteronom auf politische Programmatiken hin definiert.

Welche Vorteile bietet ein Bundeskulturministerium?

Ein Bundeskulturressort könnte zwei verfassungsrechtlichen Varianten folgen. Entweder gibt man die  Kulturhoheit der Länder zu Gunsten einer bundeshoheitlichen Kulturpflege ganz auf oder die Bundeszuständigkeiten, die sich auf diverse Einzelministerien verteilen, werden in einem Ressort zusammengefasst. Im ersten Fall drohen wohl Verfassungsklagen mit Aussicht auf Erfolg: Nicht nur Bayern hat schon Einspruch angekündigt, auch der nordrhein-westfälische Ministerpräsident Wolfgang Clement und die schleswig-holsteinische Landesmutter Heide Simonis sind mit dem Vorstoß der Koalitionsfreunde nicht einverstanden.

Aber im Übrigen könnten die Drohgebärden der Länderchefs verfassungsrechtlich harmlos sein, wenn man sich auf die Kompetenzaussagen des Grundgesetzes besinnt. Ein Bundeskulturministerium könnte sein Ressort auch bei bestehender Kompetenzverteilung legitimieren. Die Wahrnehmung nationalrepräsentativer Aufgaben, auswärtige Kulturpolitik, kulturordnungspolitische Gesetzesinitiativen, Filmförderung und Spitzensportförderung werden ohnehin gegenwärtig von den Bundesressorts betreut.  Bayerns Kultusminister Hans Zehetmair könnte also Unrecht haben, wenn er dekretiert: "SPD und Grüne wollen ein Ministerium für etwas, was es nicht gibt".

Anders als es Zehetmair proklamiert, gibt es längst eine Bundeskulturpolitik nach dem Grundgesetz. Die "Bundeskulturzuständigkeit" auf Staatsministerebene im Bundeskanzleramt- wie sie zurzeit praktiziert wird - ist allerdings die kompetenziell schwächste Form und begründet eher eine rhetorische Allzuständigkeit des Staatsministers der Kultur, als dass er - wie der wohl frustrierte Rücktritt Naumanns zeigte  - echte Kompetenzen hätte. Da Nida-Rümelin sich aber die Kooperationen mit den Ländern nicht verscherzen will, hat er selbst Abstand davon genommen, Bundeskulturminister mit erweiterten Zuständigkeiten zu werden.

Die Zusammenfassung der bestehenden Bundeskompetenzen auf dem Sektor der Kultur wäre zwar gegenüber der von niemandem geforderten, kulturpolitischen "Totalenteignung" der Länder schwächer, aber verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden. Die Zahl der Bundesminister ist verfassungsrechtlich nicht festgelegt, sondern wird durch Beschluss der Bundesregierung und den vom Bundestag zu beschließenden Bundeshaushalt bestimmt und unterliegt wechselnden Bedürfnissen. Im 19. Jahrhundert ist im Übrigen aus dem Ministerium des Innern vielfach das Ressort des "Kultus" ausgegliedert worden. Die institutionelle Zusammenfassung diverser, oftmals verwaister Kulturreferate in Einzelministerien garantiert Planungsvorteile, synergetische Effekte auf Bundesebene und im Verhältnis der Länder zum Bund. So lässt sich etwa die kompetenzielle Zuordnung eines so eminent wichtigen Themas wie "Kultur und Medien" beim Bundesminister des Innern, also einer Ordnungsbehörde, ressortspezifisch sowieso nicht nachvollziehen.

Wer allein das Gerangel auswärtiger Kulturpolitik und ihrer Mittlerorganisationen betrachtet, verliert den Glauben, dass die ohnehin geringen Kulturbudgets des Bundes gut angelegt sind.  Wie die internen Anfeindungen zwischen den Kulturattachés des AA und den Repräsentanten der Goethe-Institute zeigen, funktioniert diese kompetenzielle Zweckehe äußerst schlecht. Sachverständige waren sich etwa bei der Anhörung des "Auswärtigen Ausschusses" am 14. April 1998 einig, dass eine "Begradigung des Kompetenzwirrwarrs" (General-Sekretär der Goethe Institute Joachim Sartorius) sowohl auf der Ebene der Bundesregierung als auch bei den zuständigen Mittlerorganisationen unbedingt erforderlich sei, um eine effiziente Kulturaußenpolitik zu Gewähr leisten. Wie wichtig das wäre, belegt etwa die klägliche Stellung des deutschen Films im internationalen Machtgeschäft.

Der zukünftige Bundeskulturminister - ein Kabinettsschwächling?

Einem budgetschwachen und kompetenziell eingeschränktem Bundeskulturressort werden bereits vorab Machtdefizite im Kabinett attestiert. Nun ist das Effizienzargument gegenüber einem Bundeskulturministerium bereits deshalb untauglich, weil eben die Diffusion der Einzelzuständigkeiten der Kultur noch geringere Repräsentationschancen einräumt, als sie ein aufgewerteter Kulturminister gegenüber klassischen Ressorts besitzen würde. Im Rahmen des Kabinettsprinzips (Art. 65 S. 3 GG) wäre ein Bundeskulturminister zumindest in die Lage, unmittelbarer die kulturelle Ausrichtung staatlichen Handelns zu thematisieren, kurzum die  kulturintegrativen Wirkungen bei allen Regierungsmaßnahmen zu fördern.

Der noch amtierende Präsident der Goethe-Institute, Hilmar Hoffmann sprach sich 1998 gegen ein Kulturministerium des Bundes aus, weil für einen richtigen Ministeriums-Apparat, der etwas bewirken könne, das Geld fehle. Indes dürfte das Budgetargument ambivalent sein, da die Ersparnisse bei den Einzelhaushalten der Ministerien in einem neuen Ressort gebündelt würden. 

Kulturstaatliches Handeln kennt keine programmierbare Funktionserfüllung, wie es etwa das Sozialstaatshandeln kennzeichnet, sondern es liegt im Wesen kultureller Prosperität, dass zahlreiche Initiativen mit- und nebeneinander existieren können. So mag man das Eine tun, ohne das Andere zu lassen. Kulturstaatlicher Wettbewerb ohne Verdrängungstendenzen zwischen Bund und Ländern begründet noch keine Schräglagen auf dem Kultursektor. Vor dem Hintergrund wachsender Budgetnöte von Bund und Ländern ist ohnehin nicht zu erkennen, dass es zu viel staatlich unterstützte Kultur geben könnte. So wenig wie der Bund gegenüber der Kultur eine Definitionsmacht hat, so wenig besitzen sie die Länder. Geldhähne sind mit Kreativitätsströmen zwar verkoppelt, aber Künstlern und Kulturszene ist es letztlich egal, wer zahlt.  An die Streithähne: Die Kompetenzen der Kultur resultieren nicht aus dem Grundgesetz, sondern aus der Selbstbestimmung der Kulturszenen. Kulturpolitik kann darauf einen erheblichen Einfluss nehmen, aber für Länderegoismen, Duodez-Politik oder bundesstaatliches Kulturstaatsgehabe besteht weder heute noch morgen ein gesellschaftlicher Bedarf. Wer für Kultur optiert, kann gegen die beschriebenen kompetenziellen Aufwertungen eines  Bundeskulturministeriums keine vernünftigen Einwände haben.

(Anfang Juni 2001)     

Goedart Palm  

(Dr. Goedart Palm praktiziert als Rechtsanwalt im Arbeitsrecht und befasst sich auch dort mit Fragen des Arbeitsalltags in seinen diversen rechtlichen Facetten - Arbeitsvertrag, Mobbing, Kündigungsschutz, Aufhebungsvertrag, Direktionsbefugnis - sowie mit Problemen der Betriebsverfassung) 
 

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